تنفيذ القرار الإداري

تنفيذ القرار الإداري



يختلف تنفيذ القرار الإداري عن نفاذه، فالنفاذ هو عملية قانونية تتم بموجب الإصدار والشهر ( النشر أو التبليغ)، أما التنفيذ فهو العملية التي تأتي بعد النفاذ أي وضع القرار حيز التطبيق فعليا.
تطرح عملية تنفيذ القرار الإداري التطرق إلى كيفياته ووسائله التي ترتد إلى ما يلي، التنفيذ الإختياري، التنفيذ عن طريق الإدارة، التنفيذ عن طريق القضاء ووقف التنفيذ.
1 التنفيذ الإختياري
الأصل أن يلتزم الجميع (إدارة عامة وأفراد) بتنفيذ القرارات الإدارية بعد أن تصبح نافذة، أي التقدير بالآثار المولدة عنها سواء كانت حقوق أو إلتزامات .
أولا: بالنسبة للإدارة
إذا كان عبء التنفيذ يقع على الإدارة فإنه يجب عليها أن تتخذ الإجراءات والتدابير الكفيلة بتطبيق القرار كأن تقطع صرف الراتب للموظف الذي صدر قرار إداري بفصله أو بقبول استقالته.
إن الإخلال بالإلتزام بتنفيذ القرار الإداري من طرف الإدارة يرتب المسؤولية سواء بناء على أساس الخطأ الشخصي أو المرفقي، كما يتجلّى من أحكام المادة 30 من المرسوم رقم: 88-131 السابق.
ثانيا: بالنسبة للأفراد
تساهم مشاركة الأفراد ومشاورتهم في إعداد وتكوين القرارات الإدارية (الشورى) في الالتزام والتحمس في تنفيذها والانصياع لها، خلافا للأسلوب الاستبدادي الذي يقوم على تحكم الرؤساء الإداريين ونفوذهم
وتفردهم باتخاذ القرارات الإدارية
وتنفيذ القرارات الإدارية بالنسبة للأفراد يظهر في حالتين:
الأولى: محل القرار هذا أو رخصة يسعى الفرد لاستيفاء ذلك وفق التدابير السارية المفعول، وما على الإدارة سوى تسهيل عملية التنفيذ والامتناع عن كل ما من شأنه عرقلة ذلك.
وفي هذا السياق جاءت المادة 37 (فقرة أولى) من المرسوم ر م: 88-131 السابق لتنص على مايلي:" يحق للمواطن أن يحتج على الإدارة بالتعليمات والمنشورات والمذكرات والإعلانات التي أصدرتها".
مثال: قرار الانتداب، يقدم المعني الوثائق اللازمة على الإدارة متابعة تنفيذ القرار بتمكينه من التمتّع بهذا الحق مادام مستوفي الشروط.
الثانية: محل القرار التزام، جيب على الفرد إما القيام بعمل أو الضياع عن عمل حسب مضمون القرار.
مثال: قرار توقيف موّظف، ينفذ من خلال الانقطاع طيلة مدّة التوقيف، عن ممارسة مهامه الوظيفية المنبثقة عن منصب عمله.
2: التنفيذ الجبري عن طريق الإدارة
تنفرد الإدارة في تنفيذ القرارات الإدارية بميزات رئيسية تجعلها في مذكرة ممتاز بالنسبة إلى الأفراد هذه الميزات تنحصر في أمور ثلاثة: قرينة سلامة القرارات الإدارية و كون الإدارة مدعى عليها باستمرار وحق الإدارة في التنفيذ المباشر وهذا الحق من حقوق الإدارة ، من أخطر إمتيازاتها، وأنجعها أثرًا فإذا كان الأصل في معاملة الأفراد فيما بينهم، أن صاحب الحق لا يستطيع أن يقتضي حقه بيده إذا ما نازعه الغير في هذا الحق بل عليه أن يلجأ أولا إلى القضاء ليقرر له حقه المتنازع عليه، وعليه ثانيا أن يتوجه إلى السلطات العامة لتنفيذ له حكم القضاء-فإن الإدارة تخرج على هذا الأصل بشقيه: فهي تصدر بنفسها قرارًا تنفيذيا على نحو ما رأينا، ثم تنفيذه بنفسها على الأفراد ؟ ! وعلى هذا يمكن تعريف حق التنفيذ المباشر بأنه حق الإدارة في أن تنفيذ أوامرها على الأفراد بالقوة الجبرية، إذ رفضوا تنفيذها اختيارا، دن حاجة إلى إذن سابق من القضاء ، لو أطلق هذا الطريق، وأبيح التجاء الإدارة إليه كيفما تشاء أكان في ذلك إهدار فعلي لحقوق الأفراد، ومن ثم فإنه من المهم جدًا أن نلاحظ أن التنفيذ المباشر عن طريق الإدارة بالمعني السابق، هو طريق إستثنائي محض، لا تستطيع الإدارة أن تلجأ إليه إلا في حالات محددة على سبيل الحصر،وأن الأصل الذي يحكم هذا الموضوع هو الأصل العام الذي يحكم
له الأفراد، والذّي يقتضي أن تلجأ الإدارة إلى القضاء لتحصل على حكم بحقوقها إذا ما رفض الأفراد الخضوع لقراراتها ولقد أعلن القضاء الإداري المصري هذا المبدأ في أحكامه باستمرار،ومن أوضح أحكامه في هذا الخصوص حكم المحكمة الإدارية العليا الصادر في 24/11/1962 ففيه تقرر" أن التنفيذ المباشر ليس الأصل في معاملة الإدارة للأفراد، وإنما الأصل أن تلجأ الإدارة شأنها في ذلك شأن الأفراد إلى القضاء لاستيفاء حقوقها".
أولا: توقيع الجزاءات الإدارية والجزائية
مادام أن القرارات الإدارية ينتج عنها بصفة عامة أعباء و إلتزامات بالنسبة للمواطنين، فإنه قد يحصل أن المواطنين يرفضون الإمتثال لقرار الإدارة ففي هذه الحالة كيف يمكن للإدارة إجبارهم على الطاعة أي تنفيذ القرار الإداري عادة تعتمد الإدارة عند رفض المواطنين على تطبيق القرار الإداري على اتخاذ عقوبات جزائية أو إدارية، ولكن في بعض الحالات تستطيع الإدارة أن تنفذ قراراتها بوسيلتين، إما عن طريق التنفيذ المباشر وإما عن طريق القضاء والعقوبات نوعان، عقوبات جزائية وعقوبات إدارية.
أ: العقوبات الجزائية
تتخذ هذه العقوبات في إطار القانون الجنائي لأنها تتعلق بمتابعة المواطن أمام القاضي الجنائي لإصدار عقوبة في حق المواطن، ويند للقيام بهذه المتابعة على المادة 459 من القانون الجنائي التي تنص:" يعاقب بغرامة من 30 إلى 100 دج ويجوز أن يعاقب أيضا بالحبس لمدة ثلاثة أيام على الأكثر كل من خالف المراسيم أو القرارات المتخذة قانونا من طرف السّلطة الإدارية إذا لم تكن الجرائم الواردة بها معاقبا عليها بنصوص خاصة" .
أما فيما يخص القرارات الإدارية الفردية فعلى سبيل المثال تنص المادة 681 من القانون المدني فيما يخص التسخير la réquisitionعلى مايلي:" ينفذ الاستيلاء مباشرة أو من قبل رئيس المجلس الشعبي البلدي".
ويمكن في الحالات التي تقتضي ذلك، تنفيذ بالقوة بطريقة إدارية دون الإخلال بالعقوبات المدنية والجزائية التي أقرّها التشريع المعمول به".
ـ العقوبات الإدارية هذه العقوبات تتخذها الإدارة بنفسها دون الإخلال بالعقوبات الجزائية وتظهر الإدارة في هذه الحالة كسلطة عمومية مع ما يترتب عن هذا من إمتيازات.
ومن أمثلة هذه العقوبات الإدارية التي يمكن للإدارة أن تتخذها نذكر مايلي:
ـ سحب رخصة الصيد في حالة مخالفة الصيد
ـ سحب رخصة استغلال المياه المعدنية من طرف الوزيرة المكلف بالمياه المعدنية إذا لم يتم صاحب الامتياز الذي أغلقت مؤسسة مؤقتا بقرار من الوالي، بتنفيذ الأوامر التي يفرضها قرار الإعلان خلال مهلة سنة واحدة
ـ تعليق أو سحب رخصة استغلال قاعة اللعب من طرف الوالي عند مخالفة مستغل القاعة الشروط المنصوص عليها في المرسوم التنفيذي رقم 28-127 المؤرخ في 25/04/1998 الذي يحددّ شروط استغلال قاعات اللعب وكيفياته
ـ غلق بصفة مؤقتة من طرق السّلطة الإدارية، للمؤسسة الصناعية عند مخالفتها لقوانين حماية المستهلك.
ـ الحجز الإداري والذي يعتبر الإجراء الأكثر خطورة يستعمل في الظروف الاستثنائية. فحسب"أحمد محيو"، ونظرًا للأخطار التي قد تلحق بحقوق وحريات المواطنين من جراء تطبيق هذه العقوبات، فيجب أن تطبق هذه العقوبات بصفة محدودة، دائما حسب نفس الفقيه، فإن القاضي الإداري يجهد للحد من تطبيقاتها في حين أن الفقه انتقاها بشدة، وعليه فقد وضعت القواعد التالية من أجل احتواء هذه الإجراءات ضمن حدود معينة.
~ إن العقوبات الإدارية لا يمكن أن تتخذ إلا إذا نص عليها القانون وهذا يعني تطبيق مبدأ مشروعية العقوبات وذاك حسب المثل القائل "لا عقوبة بدون نص " فالإدارة لا يمكنها، أن تتخذ عقوبة من تلقاء نفسها، وإلا فإنها تكون قد ارتكبت عملا غير قانوني.
~ يجب على الإدارة عندما تقوم بتنفيذها، أن تحترم الأحكام المنصوص عليها في القانون والمبادئ العامة للقانون ولاسيما ما يتعلق بحقوق الدفاع.
وأخيرا فإن الإدارة مسؤولة في حالة الضرر الناتج عن التطبيق غير القانوني لهذه العقوبات.
ثانيا: التنفيذ المباشر(الجبري)وجوهر الدراسة ينحصر في التعريف على حالات التنفيذ المباشر وأحكام كل حالة من هذه الحالات، وحالات التنفيذ المباشر لا تخرج عن ثلاث حالات في فرنسا وحالتين في مصر.
وتلجأ الإدارة إلى التنفيذ المباشر في الحالات التالية:
ـ الإجازة القانونية (القانون، التنظيم) لما كان اللجوء إلى التنفيذ المباشر هو سلطة استثنائية، فقد ينبني على إجازة أو ترخيص من القانون.
ـ عدم وجود وسيلة أو آلية قانونية أخرى للإجبار على التنفيذ: أي عدم النص على الجزاءات الإدارية والمدنية والجنائية المقابلة لعدم تنفيذ قرارات معينة.
ـ تدل الدراسة المقارنة على الوضع التالي:
~ في فرنسا: هذه الحالة واردة، نظرا لعدم وجود نص عام يقرر الجزاءات كما أكدت ذلك محكمة التنازع منذ 1902.
~ في مصر: حالة غير واردة نظرًا لوجود نص عام في قانون العقوبات المصري هو نص المادة 280 منه التي تنص على توقيع عقوبات جزائية على المخالفين للوائح والقرارات التي لا تتضمن جزاء على مخالفتها.
~ في الجزائر: حالة غير واردة، بناء على وجود نص عام في قانون العقوبات هو نص المادة 459 منه التي تنص على مايلي:
" يعاقب بغرامة من 5 إلى 20 دينار جزائري ويجوز أن يعاقب بالحبس لمدة ثلاثة أيام على الأكثر كل من خالف المراسيم أو القرارات المتخذة قانونا من السلطة الإدارية إذا لم تكن الجرائم الواردة بها معاقبا عليها بنصوص خاصة".
ـ حالة الضرورة: تتمثل حالة الضرورة في اضطرار الإدارة العامة للتدخل فورًا قصد الحفاظ على النظام العام بمدلولاته المختلفة (امن عام، صحة عامة، سكينة عامة، آداب عامة ..إلخ...) من خطر داهم يستدعي التنفيذ المباشر والسريع لتنفيذ قراراتها الإدارية.
وحالة الضرورة لا يقتصر تطبقها على القانون الإداري وإنما يمتد أيضا إلى فروع القانون الأخرى الدولي والدستوري والجنائي
تقوم حالة الضرورة بتوافر الشروط والأركان التالية:
~ وجود خطر داهم يهدد النظام العام بمدلولاته المختلفة حيث عبّر مجلس الدولة عن ذلك بألفاظ عديدة،منها: الخطر الجسيم والدّاهم أو الاستعجال والخطر الدّاهم حيث لا يشترط وقوع الخطر وانهيار النّظام العام فعليا،وإنّما يكفي وشوك وقوعه بتهديد إختلال النظام العام فعليا، وإنّما يكفي وشوك وقوعه بتهديد إختلال النظام العام.
أمثلة: قيام مظاهرات عارمة وعنيفة،إنتشار وباء خطير...إلخ.
~ تعذر دفع الخطر الدّاهم بالوسائل القانونية الاعتيادية الإدارة منها والجزائية، بحيث يبقى فعل وتدبير وإجراء الضرورة هو الوسيلة الوحيدة لدرء الخطر والحفاظ على النظام العام.
~ التناسب بين فعل الضرورة وتدبيرها مع مقتضيات الحفاظ على النظام العام إذ أن الضرورة تقدر بقردها، وللقاضي الإداري سلطة في مراقبة مدى قيام ذلك التناسب من حيث عدم التعسف في استعمال السلطة من طرف الإدارة.
أ: الأساس
وخلافا لما هو سائد في القانون الخاص من أن الأفراد لا يمكنهم اقتضاء العدالة بأنفسهم، حيث يجب عليهم الالتجاء إلى القضاء لفض منازعاتهم عن طريق أحكام وقرارات قضائية تنفذ وفقا للإجراءات القانونية، فإن الجهات الإدارية لها أن تنفيذ قراراتها مباشرة بنفسها ولو عن طريق القوة دون اللجوء مسبقا للقضاء.
وعلى الأفراد اللجوء إلى القضاء إذا تضروا من ذلك بحيث يكون الإدارة العامة في مركز المدعى عليه وهو موقف ميسر مقارنة بموقف المدّعي الذي يقع عليه عبء الإثبات مثلا.
وهذا الامتياز إنما يقوم على أساس قرينة سلامة ومشروعية القرارات الإدارية، إذ يفترض أنها صدرت طبقا للقانون مستوفية لجميع الأركان والشروط، وعلى من يدعي ذلك إثباته ،مما يترتب عنه قيام مسؤولية الإدارة عما يحيق بالأفراد من أضرار.
ومن ثم فإن هذا الامتياز يشكل على حد تعبير مجلس الدولة الفرنسي.
وهكذا فإن التنفيذ المباشر هو" حق الإدارة في أن تنفذ أوامر على الأفراد بالقوة الجبرية، دون حاجة إلى إذن سابق من القضاء
ب: الشروط
يشترط لصحة التنفيذ المباشر توافر مايلي:
1: أن يكون مشروعا
يجب أن تكون العملية الإدارية محل التنفيذ المباشر مستندة إلى نص تشريعي
(قرار إداري تنظيمي) مبني على قانون وفي ذلك ضمانة للمحافظة على المشروعية وحد لتعسف وتعول الإدارة وقيد سلطتها.
2: أن يمتنع الفرد عن التنفيذ الاختياري والطوعي
مما يقتضي إعذار طبقا للتشريع الساري المفعول،ويكفي هنا ظهور نية سيئة لرفض التنفيذ.
3:إقتصار التنفيذ المباشر على تطبيق القرار الإداري
تتقيّد الإدارة العامة لدى استعمالها لامتياز التنفيذ المباشر بتحقيق محلّه أي أثره المباشر كما يحدده القانون أو التنظيم إذ يجب عليها أن تلتزم بحدود ذلك ولا تتعدّاه
3 التنفيذ عن طريق القضاء:
تلجأ الإدارة العامة إلى طريق القضاء لتنفيذ قراراتها، وذلك بمقتضى رفع دعاوى أمامه لاستصدار أحكام جزائية أو مدنية، اعتبارا من أن الإدارة لها حق التقاضي بموجب تمتّعا بالشخصية المعنوية إعمالا للمادة 50 من القانون المدني.
أولا: الدعوى الجنائية:
تسمح النصوص المنظمة للعديد من المجالات بتوقيع عقوبات جنائية، جراء عدم تنفيذ القرارات الإدارية من خلال الأحكام الجزائية التي تتضمنها والتي تخوّل للإدارة رفع دعاوى أمام القضاء الجنائي.
أمثلة:
ـ نص القانون رقم:04-07 المؤرخ في 14-08-2004 المتعلق بالصيّد على عقوبات جزائية في حالة عدم التقيّد والإلتزام برخص الصيّد.
ـ وتنص المادة 152 من الرسوم الرئاسي 02- 250 على مايلي:
ـ يعرض عدم احترام أحكام هذا المرسوم إلى تطبيق العقوبات المنصوص عليها في التشريع المعمل به.
ـ وحتى في حالة عدم النص مباشرة على العقوبات الجنائية فإن المادة 459 من قانون العقوبات نص على عقوبات جزائية، كما رأينا سابقا.
ثانيا: الدعوى المدنية: هل يمكن للإدارة العامة رفع دعوى أمام القضاء المدني بهدف استصدار حكم يلزم الأفراد بتنفيذ قرار إداري امتنعوا اختياريا عن تنفيذه؟
ـ في فرنسا: الاتجاه السائد فقها وقضاء أن الإدارة العامة لا يمكنها اللجوء إلى القضاء المدني تأسيسا على مبدأ توزيع الاختصاص القضائي بين جهتي القضاء في نظام يقوم على الازدواجية القضائية.
ولهذا فإن القاعدة هي عدم اختصاص القضاء العادي بالنظر في الأعمال والقرارات الإدارية، إلا في حالات استثنائية محددّة، قررا الطّرد من احتلال أملاك وطنية بدون سند.
ـ في مصر: الاتجاه السائد فقها وقضاء هو إمكانية لجوء الإدارة إلى القضاء العادي لاستصدار حكم منه بغرض إلزام الأفراد بتنفيذه قراراتها.
ـ في الجزائر: الاتجاه فقها وقضاء ، هو إمكانية لجوء الإدارة العامة إلى القضاء العادي (المدني) بغرض الحصول على حكم يلزم الأفراد بتنفيذ قراراتها


4:وقف التنفيذ
على الرغم من الطبيعة التنفيذية للقرارات الإدارية بترتيب آثارها فورًا اتجاه الأشخاص المخاطبين بها كما رأينا سابقا، فإنه يمكن –استثناء- وقف تنفيذها إداريا وقضائيا،وذلك بعدم ترتيب آثار القانونية مؤقتا.
أولا: على المستوى الإداري
يمكن الإدارة وقف تنفيذ القرار الإداري في حالتين:
ـ للإدارة مصدرة القرار نفسها، بما لها من سلطة تقديرية اختيار وقت تنفيذه مراعاة لمقتضبات المصلحة العامة ومقتضيات سير المرافق العامة.
ـ كما يمكن للإدارة الوصية ( الوالي) أن تطلب من الإدارة صاحبة ومصدرة القرار (البلدية) وقف تنفيذه في حالات معينة متعلقة خاصة بالضبط الإداري للحفاظ على النظام العام، كما ذهب إلى ذلك مثلا المادة 80 (فقرة 03) من القانون البلدي حينما نصت على أنه:
"إذا تعلق تنفيذ القرار بالنظام العام يطلب الوالي من المجلس الشعبي البلدي تعليق تنفيذه مؤقتا"

ثانيا: على المستوى القضائي
يمكن رفع دعوى أمام القضاء الإداري، من ذوي المصلحة، بغرض وقف تنفيذ القرار الإداري، وفقا للقيود وللشروط التالية:
أ: الشروط الشكلية
يشترط لقبول دعوى وقف تنفيذ القرار الإداري ضرورة رفع دعوى إلغاء أمام الجهات القضائية الإدارية المختصة (الغرفة الإدارية، مجلس الدولة)، سواء كانت دعوى الإلغاء، سابقة أو متزامنة أو لاحقة على الدعوى الرامية إلى وقف تنفيذ القرار الإداري، كما يتبين من قضاء مجلس الدولة(. الذي يساير –بهذا الصدد- الاتجاه السائد في القانون الإداري المقارن
ب: الشروط الموضوعية
للقاضي الإداري أن يستجيب أولا يستجيب لطلب وقف تنفيذ القرار حسب ملابسات كل قضية وفحصها من حيث مدى توافر عنصري: الاستعجال والجدية.
1: الاستعجال
وقوامه الضرر والأذى الذي يمس الطاعن جراء تنفيذ القرار وما ينجم عنه من نتائج يتعذر تداركها، مثل تقييد الحرية الشخصية.
2: الجدية
ومؤداها ظهور ما يرجح إلغاء القرار، بناء على وثائق وأوراق الدعوى والأسانيد والأسباب المقدمة،وهو ما يعبر عنه أيضا بشرط المشروعية لإرتباطه بأركان القرار ومدى عدم توافرها.
-لقد طبق القضاء الإداري الجزائري (سواء الغرفة الإدارية القائمة سابقا بالمحكمة العليا أو مجلس الدولة حاليا)، هذه الشروط في العديد من القضايا التي فصل فيها بقرارات وقف تنفيذ القرار الإداري
ـ الغرفة الإدارية: كانت الغرفة الإدارية قد تعرضت إلى موضوع وقف تنفيذ القرارات الإدارية، مطبقة المادة 283 ( فقرة 2) تطبيقا واسعا يطال-أيضا- وقف تنفيذ القرارات القضائية.
كما طبقت الاستثناء المتعلق بوقف تنفيذ القرارات الإدارية، حينما قضت بأنه:" من المستقر فقها وقضاء أن الأمر بتأجيل تنفيذ قرار إداري يعدّ إجراء استثنائيا، ومن ثم كان معلقا على نسق ضرر يصعب
إصلاحه من جراء تنفيذ قرارا إداري.
ـ مجلس الدولة: لقد قضى مجلس الدولة برفض وقف تنفيذ قرار إداري رافضا الدعوى شكلا حينما ذهب إلى مايلي:
"....حيث من الثابت أن إجراء وقف التنفيذ يشكل طبقا للمادة 283 من ق.إ .م إجراء تبعا لدعوى أصلية لبطلان القرار محل الطلب، وبما أن هذه الدعوى لم ترفع فيتعين رفض الطلب شكلا في قرارا آخر قضى مجلس الدولة بمايلي:حيث ثبت مما سبق أن القرار الإداري محل طلب وقف التنفيذ لم يصدر عن الجهة الإدارية المختصّة،وهي وزارة الداخلية، كما انه لم يبلغ للمدعي،ومن ثم يحتمل إبطاله ويجعل دفع المدعي جدية مما يتعين قبولها والطلب معًا،علما أن تنفيذ هذا القرار قد يسبب للمدعي أضرارا لا يمكن تصلحيها في حالة إبطال القرار".